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發表日期：2020年07月31日
王夏暉等：用地審批制度改革對土壤污染防治影響分析
作者：生態環境部環境規劃院 王夏暉 劉瑞平
來源：中國環境報 2020年05月19日
　　根據國務院印發的《關于授權和委托用地審批權的決定》（以下簡稱《決定》），將進一步深化“放管服”改革，加大土地管理制度改革力度，在《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）總體框架下，賦予了省級人民政府更大的用地自主權。2020年是我國污染防治攻堅戰的決勝之年，國家相關重大管理制度的改革舉措，勢必將對生態環境保護工作產生深刻影響。這一《決定》的發布實施，將直接或間接影響到污染治理設施建設用地管理、受污染土地安全利用等一系列生態環境保護工作，特別是對土壤污染防治工作將產生諸多影響。
　　重點下放兩方面用地審批權并強化監管措施
　　一方面，按照《土地管理法》規定，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。另一方面，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。國務院建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據綜合評估結果，對試點省份進行動態調整。
　　《決定》特別強調了審批權監管，要求各地嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農民合法權益，確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。
　　總體來看，《決定》對相關審批權下放旨在“增效”，通過賦予省級人民政府更多的用地自主權，使其能夠因地制宜破解優質項目用地“落地難”和“落地慢”問題，從而提高審批、項目落地和土地利用效率。同時，也有助于推動鄉村振興戰略實施，解決一批產業發展項目落地、農村土地資源利用低效浪費等問題。
　　從優化土地利用視角為各地推動土壤污染防治提供了新途徑
　　《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》）提出“實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全”、“實施建設用地準入管理，防范人居環境風險”、“強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染”等重大任務，并明確受污染耕地安全利用、污染地塊安全利用等指標要求，嚴守農產品質量安全和人居環境健康底線。此次《決定》的發布實施，將有助于相關地方從優化轄區范圍內土地資源合理利用視角，基于土壤污染風險管控的目標導向，因地制宜探索土壤安全利用模式，成為推動《土十條》目標任務落實的一個重要舉措。
　　簡化審批流程，加快農用地安全利用進程。我國部分重有色金屬礦區、重污染企業及工業園區周邊存在農用地土壤污染問題，農用地安全利用和嚴格管控的任務較重。目前主要通過實施農藝調控、替代種植、種植結構調整、退耕還林還草等措施，往往需要較長的時間才能實現安全利用目標。但受限于復雜的審批程序，尤其對于采取退耕還林還草措施的嚴格管控類耕地，需要相關地方按照有關規定向國家報送退耕還林還草需求和計劃，經嚴格審批確定，難以短期內實現安全利用。
　　《決定》的頒布實施，賦予省級政府更大自主權調整土地利用結構和空間布局，縮短了審批周期，可以對受污染農用地更快地采取安全利用措施。而對于無法有效切斷污染源的受污染農用地，按照“因土施策、土盡其用”原則，在總體用地指標計劃范圍內，通過合理的用地結構優化，既可加快鄉村振興等重大項目落地，又有效降低了由于農用地受到污染產出超標農產品的食品安全風險。
　　優化空間布局，減少新增土壤污染。《土十條》提出強化空間布局管控，鼓勵工業企業集聚發展，提高土地節約集約利用水平，減少土壤污染。隨著各地城鎮化進程加快和產業結構調整，對可利用土地資源的需求日益迫切。特別是隨著城鎮人口密集區危險化學品生產企業搬遷、長江經濟帶化工污染整治等工作推進，搬遷企業新的選址問題日益突出。在各級國土空間規劃、土地供應指標、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖“存量”、控“增量”。在此背景下，具備開發利用價值的受污染嚴重農用地、工礦污染地塊等成為補充建設用地的重要來源。
　　《決定》的頒布實施，為拓寬可利用土地資源提供了新的選擇。通過污染土地再開發利用，既解決企業搬遷選址難問題，又可通過園區建設推動工業企業集聚發展，實現污染統一規范治理，減少新增土壤污染。
　　提高審批效率，推動建立土壤資源安全利用的多元投入機制。我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎薄弱，長期以來，農用地安全利用主要由政府兜底，依靠各級政府財政投入。但是，農用地安全利用周期長、投入大，農民積極性不高，給地方政府帶來較大的經濟壓力；同時，由于農業生產效益低、見效慢，且受政策、土地審批權限等限制，難以吸引社會資本進入。
　　《決定》發布實施后，通過提高土地審批效率和項目落地效率，可改善營商環境，結合美麗鄉村建設、鄉村振興等戰略實施，引入社會資本參與有機食品基地、鄉村生態旅游等依托良好土壤環境的項目落地，從而加快推動農用地安全利用。
　　雖然用地審批權限下放，但耕地保護仍然是一條不可逾越的紅線。《土十條》提出要將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，實行嚴格保護。《決定》強調，加強對用地審批情況的監督檢查。國家雖然下放部分農用地轉建設用地審批權，但監督加嚴，實行最嚴格的耕地保護制度和堅決守住耕地保護紅線的要求沒有絲毫放松，生態保護、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線仍然是調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。
　　《土壤污染防治法》提出，建立土壤資源保護和合理利用制度，對開發建設過程中剝離的表土單獨收集和存放，符合條件的優先用于土地復墾、土壤改良、造地和綠化等。在開發利用部分農用地的同時，珍貴的、富含營養的表土要嚴格保存、合理利用。通過建立系統的事前事中事后監管制度，嚴格農用地轉建設用地審查把關，督促地方政府深入落實耕地占補平衡、質量和數量并重的要求，推動落實最嚴格耕地保護制度，實現土壤資源可持續利用。
　　需要關注的幾個問題
　　用地審批過程中需強化國土空間規劃的約束管制作用。《決定》提出的審批權下放是在土地利用總體規劃的總體規模控制下進行審批。因此，要發揮各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制規定的約束作用，防止濫用用地審批權。加強規劃區劃和建設項目布局選址論證，根據資源環境承載能力、土地開發適宜性等評價論證結果，合理確定區域功能定位、空間布局和用地結構。督促各地將污染土地再開發利用與各類土地利用規劃，以及重大基礎設施用地保障、新產業新業態用地需求、扶貧搬遷等建設項目有機結合，按照國家有關技術規定嚴格開展土壤污染狀況調查，掌握轄區內土壤污染風險，建立風險清單，為實施有效的土壤污染風險管控與土地再開發利用提供依據。
　　加快推動農用地分類管理與安全利用。《決定》的頒布實施為各地優化用地布局結構、促進農用地安全利用提供了新的契機。《土十條》要求，以土壤污染狀況詳查結果為依據，開展耕地土壤和農產品協同監測與評價，在試點基礎上有序推進耕地土壤環境質量類別劃定，逐步建立分類清單。
　　目前，各地農用地土壤污染詳查基本結束，應依據詳查結果，將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，實行嚴格保護，確保其面積不減少、土壤環境質量不下降，嚴守18億畝耕地紅線，推動落實最嚴格耕地保護制度。同時，應結合鄉村振興戰略實施，大力發展農村生態產業，提高土地利用效率，降低安全利用成本，結合農業產業發展規劃，加快區域受污染農用地安全利用，形成規模化、精細化、集約化的農用地安全利用模式。
　　嚴把土壤環境質量要求準入關。《土十條》提出，重度污染農用地轉為城鎮建設用地的，要開展調查評估。《土壤污染防治法》第五十九條規定，用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的，變更前應當按照規定進行土壤污染狀況調查。雖然很多實踐表明，歷史上一直作為農業種植使用的土地，其超過建設用地風險管控標準的概率很低，但從保障人體健康和用地環境安全角度出發，仍需按照要求開展土壤污染狀況調查評估。為指導規范各地開展相關調查評估和后續工作，應研究制定專門的程序規范和技術規定。
　　加快建立多元化的市場投入機制。近期印發的《土壤污染防治專項資金管理辦法》提出，專項資金安排時統籌考慮相關地區重點領域重點任務完成情況及土壤污染風險管控成效，突出對資金使用績效和生態環境改善情況較好地區的激勵，將設立土壤污染防治基金等改革創新舉措，作為資金分配考慮的重要因素之一。因此，應鼓勵有條件的地區加快設立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入機制，對通過優化用地結構和布局推進土壤污染防治并符合相關條件的重大項目予以支持，創新土壤污染治理模式。
　　對已經受到污染的土地，鼓勵采用“修復+開發”模式，激發企業、社會組織、村民集體經濟組織的內生動力，形成“共建”“共治”“共享”的多方推動、多元化投入機制。社會資本在土壤污染防治中應扮演重要角色，主要是通過政府和社會資本合作（PPP）模式，發揮財政資金撬動功能，吸引社會投資。在條件成熟地區，探索建立土壤銀行，如以建設項目占用農用地剝離的優質表層土壤為對象，建立土壤資源再利用交易市場，通過多樣化的市場手段推動土壤污染治理修復及土壤資源再利用。
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