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發表日期：2020年07月14日
“十四五”重點流域應“三水統籌”
來源：中國環境 2020-07-13
作者：馬樂寬 徐敏 張濤 許越
　　“十三五”水污染防治攻堅戰取得積極成效，水環境質量持續改善。“十四五”是建設美麗中國的起步五年，開好頭、布好局，至關重要。2019年12月，生態環境部印發《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃編制技術大綱》（以下簡稱《技術大綱》），明確提出要突出水資源、水生態、水環境“三水”統籌，實現“有河有水，有魚有草，人水和諧”的目標，標志著重點流域“十四五”規劃從傳統理化指標水質改善向水生態健康轉變，突出水生態保護修復正當其時。
　　“三水”統籌，突出生態
　　《水污染防治法》規定的重點流域專項規劃制度一直是我國水環境保護領域的重要舉措。“十四五”期間，重點流域水生態保護修復工作面臨新形勢新要求。
　　開展水生態保護修復是落實黨中央、國務院戰略部署的必然要求。黨的十九大確定了2035年“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的奮斗目標，提出要“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”。習近平總書記多次強調，要堅持山水林田湖草一體化保護和修復；對于長江、黃河兩條母親河，總書記更是親自部署、親自推動、親自督促，提出要“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”，要“共同抓好大保護，協同推進大治理”“讓黃河成為造福人民的幸福河”。體現在水生態環境保護領域，需要在持續改善水質的基礎上，實施水生態保護修復，逐步實現“清水綠岸、魚翔淺底”的美好景象。
　　開展水生態保護修復是回應群眾對美好向往的重要舉措。污染防治攻堅戰實施“打黑消劣”后，老百姓周邊的黑臭水體、重污染水體（劣Ⅴ類）逐漸消除，群眾幸福感、獲得感強烈，但目前取得的成績仍是階段性的，與老百姓對美好生活的期盼以及建設美麗中國的目標還有很大的差距。如京津冀地區因水資源稟賦不足，汛期仍有2/3河道斷流，生態流量難以保障，致使水環境、水生態問題頻發。全國仍有28.0%的湖庫出現不同程度的富營養化，太湖、巢湖、滇池等重點湖庫藍藻水華發生面積及頻次仍居高不下。經過多年治理，很多河湖現在雖然水變清了，但魚蝦少了甚至沒了，老百姓“記憶中的河湖”消失了，根據“我為‘十四五’水生態環境改善獻計策”公眾參與結果，至少有一半調查對象選擇記憶中的魚類、蝦蟹等動物消失了。新時期讓記憶中的美麗河湖重回身邊，成為了老百姓的所想、所盼、所急。
　　開展水生態保護修復的時機已經來到。從國外實踐經驗來看，萊茵河從1971年“溶解氧量達到史上最低，大量水生生物死亡”到2000年“以大馬哈魚為代表的土著魚類重回萊茵河”，這個治理過程經歷了30年左右的時間；日本琵琶湖經過35年治理，消滅了淡水赤潮與藍藻水華現象。我國治污歷史從“九五”算起至今已有20余年，水質持續改善，全國地表水達到或優于Ⅲ類的斷面比例由最低時的25.3%（1994年）上升到2019年底的74.9%，部分水體已具備水生態保護修復的基本條件。近年來，國家層面在長江、松花江、太湖、遼河等流域已有相關的水生態監測及評價工作基礎。日前，生態環境部已印發《2020年國家生態環境監測方案》，擬對七大流域530個點位開展水生態調查。同時，正在加緊出臺河流/湖庫水生態環境質量監測評價等相關標準。北京、遼寧、江蘇、浙江等地正在積極探索開展水生態健康評價標準制定、水生態監測評價等工作，并積累一些初步的成果和經驗。近期有報道稱，施氏鱘等魚類“指示物種”在烏蘇里江出現。在入滇河流盤龍江，滇池金線鲃種群身影重現。這些工作為“十四五”開展水生態保護修復打下了一定的基礎。
　　為此，《技術大綱》深入貫徹“山水林田湖草是生命共同體”“良好生態環境是最普惠的民生福祉”等理念，充分考慮老百姓對美好水生態環境的向往，將實施了五期的重點流域“水污染防治”規劃首次調整為“水生態環境保護”規劃，增加了水資源和水生態的內容，通過系統性的治理和保護，推進河湖“顏值”越來越高、景象越來越美。
　　人民至上，目標親民
　　為將“清水綠岸、魚翔淺底的景象”落實到具體可操作層面，《技術大綱》在“十三五”基礎上充分銜接2035年奮斗目標，在目標指標體系中增加了水資源和水生態的內容，既包括偏專業的指標，又包括直觀的親民指標，切實體現水生態環境保護以人民為中心的理念。
　　水資源方面，“十四五”將以生態流量保障為重點，力爭在“有河有水”上實現突破。其中，北方地區由于水資源相對短缺，以解決“有沒有”為重點，讓干涸、斷流的河流恢復有水；南方地區水資源相對豐富，以解決“夠不夠”為重點，讓缺水變成豐水。相應地，《技術大綱》提出了“恢復‘有水’的河湖數量”和“達到生態流量（水位）底線要求的河湖數量”指標要求。
　　水生態方面，“十四五”要在水環境質量改善和生態流量保障基礎上，遵循自然規律，按照流域生態環境功能需要，力爭在“有魚有草”上實現突破，讓河流、湖泊的水生態系統功能逐步恢復。“有魚有草”對公眾而言就是“河暢、水清、岸綠、魚躍、景美、人和”等直觀感受；對生態環境專業人士而言，是比水質改善、水量保障更高的要求，通常采用一套具有一定復雜度的指標體系來表達，如《流域生態環境監測與評價技術指南（試行）（總站水字〔2014〕124號）》相關指標。《技術大綱》綜合考慮親民與專業的需求，創造性地建立了“十四五”水生態目標指標體系，包括生態緩沖帶、重現土著魚類或水生植物的水體數量等親民指標和水生生物完整性指數等專業指標。
　　對于不同地區來說，“有河有水、有魚有草”的要求，并不意味著每個地市齊頭并進、面面俱到，而是要根據現有工作基礎，實事求是、因地制宜提出合理、可達的目標要求。
　　保護優先，自然恢復
　　以目標為導向，需要制定支撐水生態環境目標的規劃重點任務，可從以下3個方面有序推進。
　　一是立足基礎，明確“有河有水、有魚有草”水體清單。由于不同流域區域水生態環境改善進展不平衡，需要充分考慮必要性和可達性，分門別類制定水體清單。對于水質較差的水體，“十四五”仍然以改善水質為主，納入水質改善清單；對于斷流干涸且區域具備水資源優化配置條件的水體，納入“有河有水”清單；對于公眾關注度高、生態功能重要的水體，納入“有魚有草”清單。日前，生態環境部官網發布“我為‘十四五’水生態環境改善獻計策”，其中設置了專欄向社會征集“記憶中的美麗河湖”，可為“十四五”“有河有水、有魚有草”水體清單制定提供重要參考。
　　二是因地制宜，針對性實施水生態保護修復。不同區域自然資源稟賦不同，有其適生的水生態系統。各地在水生態保護修復過程中，應堅持保護優先、自然恢復為主的方針，優先對與水源涵養區、水域、河湖緩沖帶等重要生態空間主導功能不相符（矛盾）的生產、生活活動進行清理整治，然后以當地的自然狀態為參照，根據當前水生態受損情況和現實條件，選擇適宜的措施。例如，需要保障生態流量的，可選擇完善水資源配置制度、建設區域再生水循環利用體系、調控調度閘壩水庫、轉變高耗水方式等措施；對生境和生物群落受損的，可選擇河湖生態緩沖帶恢復、水生植被恢復等措施；對水生生物完整性指數偏低的，可選擇洄游通道保護、天然生境恢復、生境替代保護、“三場”保護與修復及增殖放流等措施。
　　三是積極探索，夯實美麗中國的水生態環境保護政策制度。著眼于中遠期水生態健康保障，充分借鑒美國、歐盟等水生態保護修復經驗，研究制定反映我國流域特色、涵蓋物理生境、水體理化和水生生物等要素的水生態監測評價體系，明確水生態狀況和生態流量監測的長效機制；對富營養化、藍藻水華、河湖生態系統健康保障等難點問題開展專項研究；充分依靠群眾，以老百姓“記憶中的美麗河湖”為參照，研究制定老百姓認可的美麗河湖評價體系，探索基于水生態狀況評價和老百姓訴求意見的空間管控、污染防治、生態調度、水生態保護修復等制度設計，為美麗中國建設奠定基礎。
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