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發表日期：2022年08月04日
重磅：首個生態領域環境損害鑒定評估技術文件發布
 
??為進一步完善生態環境損害鑒定評估技術體系，規范涉及森林的生態環境損害鑒定評估工作，生態環境部會同國家林業和草原局印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》。該指南是首個生態領域損害鑒定評估的規范性技術文件。指南的印發標志著我國生態環境損害評估技術標準體系的進一步完善，在解決生態領域損害賠償方面具有重要意義。指南牽頭編制單位生態環境部環境規劃院首席科學家於方研究員對指南涉及的相關問題，進行了解讀。
??1、《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》印發的重要意義？
??印發《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》（以下簡稱《森林指南》）的重要意義表現在三個方面：
??一是貫徹落實《中華人民共和國民法典》等法律法規和相關政策文件的重要舉措。《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條規定，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人承擔修復或者賠償責任。《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《管理規定》）第十三條提出，生態環境部會同自然資源部、國家林草局等相關部門負責指導生態環境損害的調查、鑒定評估、修復方案編制、修復效果評估等業務工作。制定發布《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》（以下簡稱《森林指南》），對森林生態環境損害的調查、鑒定評估、修復方案編制和修復效果評估進行詳細規定，是依法追究修復或者賠償責任，落實相關法律法規、政策文件的重要舉措。
??二是滿足了實踐中科學評估森林生態環境損害的迫切需求。從近年的生態環境損害賠償和環境公益訴訟實踐來看，涉及生態破壞的案件數量逐年增加，其中一半以上為森林破壞案件，毀林開墾、非法占用林地等情況時有發生，森林生態環境損害成為當前生態環境損害案件審判的一個熱點和難點問題。此次《森林指南》的印發，可以為生態環境損害賠償磋商、環境公益訴訟和生態環境案件審理工作的順利開展提供支撐和依據。
??三是填補了生態專門領域損害鑒定評估技術標準的空白。《生態環境損害賠償制度改革方案》明確規定：“國家建立健全統一的生態環境損害鑒定評估技術標準體系。”。《管理規定》規定“生態環境部負責制定生態環境損害鑒定評估技術總綱和關鍵技術環節、基本生態環境要素、基礎方法等基礎性技術標準。”。2020年12月生態環境部聯合市場監管總局發布了《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和技術環節 第1部分：總綱》（以下簡稱《總綱》）等6項國家標準，逐步構建了生態環境損害鑒定評估技術標準體系，然而，森林、濕地等生態領域專項技術標準尚屬空白。經過多年努力，生態環境部會同國家林業和草原局聯合印發《森林指南》，對于進一步完善生態環境損害鑒定評估技術標準體系具有重要意義。
??2、《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》在《總綱》的基礎上，對哪些方面進行了細化？
??一是在損害調查和基線確認方面，《森林指南》增加了涉及森林損害評估的植被、野生動物、生態服務功能以及恢復成本的調查指標和具體方法。此外，提出了同時結合歷史數據和對照區數據兩種方法進行基線確認。
??二是在恢復目標設置、技術選取和方案設計方面，《森林指南》除了以基線水平為主要恢復目標外，同時考慮了森林生態系統的可恢復性，優化了恢復目標的制定原則，增加了對于生長條件嚴重受損、難以恢復到基線水平的受損森林的恢復目標確定方法。引用了森林植被生態恢復及撫育相關技術標準和規范文件，用于指導具體的森林生態恢復。規定了對于實施異位恢復的，其恢復方案的制定應當符合區域土地利用總體規劃和林地保護利用、造林綠化等專項規劃。
??三是在生態環境損害價值量化方面，《森林指南》規定了森林生態環境損害價值量化的一般原則，對于可恢復的，采用恢復費用法進行計算，指南9.2節詳細說明了森林生態恢復費用的計算方法；對于不可恢復的，采用支付意愿法、旅行費用法、生態服務功能評估法等進行計算，明確了不同方法的適用范圍和優先序。對于損害前森林主要生態服務功能為物種棲息地的，推薦首先采用陳述支付意愿法進行損失評估，當支付意愿法不可行時，推薦采用物種保育法進行損失評估；對于損害前森林主要生態服務功能為旅游和休閑娛樂的，規定根據實際情況采用旅行費用法或陳述支付意愿法對生態系統的文化服務功能損失進行調查評估；對于損害前森林的主要生態服務功能為涵養水源、土壤保持或防風固沙等調節服務功能的，附錄C推薦了每項功能的價值量評估方法，以替代工程成本法為主。此外，《森林指南》還給出了針對古樹名木的損害價值評估方法。
??3、實踐中森林生態環境損害的表現形式很多，《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》是否提出有針對性的評估方法？
??《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》在遵循《總綱》的總體技術框架的基礎上，結合實際工作中經常出現的森林生態環境損害情況提出了有針對性的評估方法。
??一是對于小規模林地，可以開展簡易調查評估，主要調查受損區域和對照區域林木的類型、受損林木數量（或密度和面積）、受損程度、林木資源價值等；二是對于直接查獲的非法砍伐的植物資源和非法捕獲的動物資源，在其基線水平無法獲取的情況下，直接進行植物或動物資源損害價值評估。對于涉及到重點保護物種的，規定了相應的生態環境損害調整系數；三是對于涉及自然保護地和重點保護物種受損的生態恢復費用，采用差異化的調整系數，體現了區別于一般森林生態系統的價值；四是對于生態服務功能損害價值量化，規定了當受損森林面積小于30公頃時，僅根據其功能計算涵養水源、土壤保持、防風固沙等功能中的1-2種；五是規定當評估區面積小于單個樣方調查面積，不涉及古樹或國家保護物種時，可以不進行生態服務功能損害計算。
??4、《生態環境損害鑒定評估技術指南 森林（試行）》中的生態環境損害評估與生態產品價值核算有什么異同？
??兩者的適用領域、核算范圍和評估方法存在一定差異：
??（1）適用領域和評估尺度不同：《森林指南》適用于具體生態環境損害案件的生態環境損害評估，評估的是生態服務功能破壞產生的負效益，服務于生態環境恢復方案的實施和損害賠償數額的確定，評估范圍一般為微觀尺度，小到幾個平米，大到幾千公頃；生態產品價值核算主要服務于宏觀區域或流域尺度生態系統為經濟生產和人類生活所提供惠益的評估。
??（2）核算理論和評估方法不同：生態環境損害評估基于強可持續發展的自然資本核算理論開展，該方法的核心思想是受損害的生態環境資源和生物多樣性必須得到等量修復或恢復，確保生態系統服務功能不降低，這種方法重在環境資源基本損害和期間損害實物量的評估以及基于實物量評估的基本和補償性環境修復或生態恢復方案的實施和恢復費用的測算，當對類似棲息地或資源的修復或恢復措施不可行或難以實施時再進行環境資源損害價值評估。目前生態環境部牽頭印發的生態環境損害鑒定評估系列標準都遵循這個思路編制，以恢復方案的制定和恢復費用的評估為主；當恢復不可行的時候，采用生態服務功能價值量化方法計算。
??生態產品價值核算基于弱可持續發展的自然資本核算理論開展，該方法的核心思想是通過量化生態系統和生物多樣性為人類提供的供給、調節和文化服務產生的惠益，計算得出生態系統為人類提供的生態產品價值，通常采用替代成本法來評估。
??（3）核算范圍和核算對象不同：生態環境損害評估重點關注自然生態、環境資源的實物量，把生態環境資源作為整體來評估，一般不對供給、調節和文化服務功能分別進行評估；此外，生態環境損害評估既關注流量也關注存量，其中，流量與《森林指南》中的期間損害、補償性恢復相對應，存量與《森林指南》中的基本恢復相對應。生態產品價值核算主要核算生態系統服務流量。
??綜上，生態環境損害的評估范圍大于生態產品價值核算范圍，《森林指南》和《總綱》系列標準推薦的計算方法以恢復費用法為主，以環境價值評估法、生態產品核算方法為輔，現有生態環境損害評估推薦標準中包括了生態產品價值核算方法。
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